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Province: dipendenti in sovrannumero e blocco delle assunzioni nel pubblico impiego

Scritto da Gian Marco Brumana on .

C’era una volta la legge Delrio nella quale solennemente si affermava che:

"… con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'interno e del Ministro per gli affari regionali, di concerto con i Ministri per la semplificazione e la pubblica amministrazione e dell'economia e delle finanze, sono stabiliti, previa intesa in sede di Conferenza unificata, i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite, ai sensi dei commi da 85 a 97, dalle province agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro a tempo indeterminato in corso, nonché quelli a tempo determinato in corso fino alla scadenza per essi prevista”.

 

Non parliamo, poi, della conseguente intesa sottoscritta in sede di Conferenza Unificata e del successivo D.P.C.M., di fatto azzerati dalla legge di stabilità.

Certo l’aver dato alla legge il nome del Ministro che più di altri l’ha sostenuta con formidabili dichiarazioni e promesse, non favorisce il Ministro. Anzi si potrebbe tranquillamente dire, tanto inutile la legge, tanto inaffidabile il Ministro Delrio.

Tuttavia non è solo la legge Delrio che viene messa in soffitta dai tagli e dalla speciale disciplina sul personale delle province contenuta nella legge di stabilità, ma anche il principio secondo cui, in caso di cessione di azienda o di ramo di azienda, come del resto di compiti e funzioni in ambito pubblico, il personale è trasferito al soggetto che subentra, unitamente alle altre risorse oggetto della cessione, mantenendo la continuità del rapporto di lavoro (art. 2112 del cod. civ. per il settore privato, art. 31 del D.Lgs 165/2001 per il pubblico impiego). Principio applicato ampiamente in questi ultimi anni dallo Stato nei numerosi casi di soppressione e riassorbimento dei cosiddetti “enti inutili”.

La legge di stabilità del 2015, invece, cambia le carte in tavola, introducendo tagli insostenibili alle spese correnti delle province (un miliardo nel 2015, due miliardi nel 2016, tre miliardi nel 2017) e una speciale disciplina per il loro personale, tanto pasticciata quanto poco rassicurante, nonostante i tranquillizzanti annunci del Governo.

I tagli non permettono, peraltro, alle province di trasferire unitamente al personale (e non solo) le risorse necessarie per pagarlo (circa 820 milioni di euro l’anno), tanto che il Presidente della Regione Lombardia, dichiara provocatoriamente di voler lasciare alle province tutte le competenze che al momento esercitano sulla scorta di leggi e provvedimenti regionali.

Questa disciplina del personale prevista dalla legge di stabilità, che si articola in diverse fasi che dovrebbero concludersi entro il 31 dicembre 2016, introduce un nuovo generalizzato blocco delle  assunzioni in quasi tutte le pubbliche amministrazioni, smentendo, in modo evidente, le dichiarazioni di pochi mesi fa del Ministro Madia sul ricambio generazionale nella pubblica amministrazione.

Infatti, ridotta la dotazione organica delle province al 50% della spesa del personale di ruolo alla data dell’8 aprile 2014, individuato, anche se non in via definitiva, il numero delle unità sovrannumerarie, approvato il D.M. sulle modalità di attuazione della mobilità obbligatoria previsto dall’art. 30 del D.Lgs 165/2001, il comma 423 dell’unico articolo della legge di stabilità per l’anno 2015 dispone che: “Il personale destinatario delle procedure di mobilità è prioritariamente ricollocato secondo le previsioni di cui al comma 424 e in via subordinata con le modalità di cui al comma 425.”.

Il comma 424, peraltro, prevede che : 

Le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell'ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296.  …. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle.

Dunque regioni ed enti locali (ovviamente quelli diversi dalle province) dovranno destinare le risorse per assunzioni a tempo indeterminato (nelle percentuali del costo delle cessazioni previste dalla disciplina di recente introdotta dal D.L. 90/2014):

1)       all’immissione in ruolo dei vincitori di concorso collocati nelle proprie graduatorie vigenti. Quindi con riferimento ai soli vincitori di concorso e non agli idonei utilmente collocati in graduatoria e alle sole graduatorie approvate dal proprio ente e non quelle di altri enti locali, posto che all’approvazione del bando lo stesso ente è giunto dopo aver espletato tutta la procedura prevista dalla legislazione vigente;

2)       alla ricollocazione nei propri ruoli del personale sovrannumerario delle province destinatario dei processi di mobilità. Personale che dovrà essere individuato secondo i criteri fissati nel D.M. di cui al comma 2 dell'articolo 30 del decreto legislativo 165/2001, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di stabilità.

Inoltre, in caso di mancato riassorbimento di tutto il personale provinciale in sovrannumero (condizione questa che appare più che probabile nella nostra provincia), regioni ed enti locali destineranno,  esclusivamente all’immissione in ruolo del personale sovrannumerario delle province la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015.

Fatti salvi il rispetto del patto di stabilità ed i vincoli di bilancio le risorse destinate alla ricollocazione del personale in sovrannumero delle province non verranno conteggiate ai fini del rispetto del limite delle spesa del personale di cui  al comma 557 dell'articolo 1 della legge 296/2006. Infine le assunzioni effettuate da regioni ed enti locali in violazione della disciplina contenuta nel citato comma 424 saranno da considerarsi nulle di diritto.

Ora la disciplina sopra riportata lascia, a dir poco, perplessi perché appare in  contrasto con le rassicurazioni governative secondo le quali nessun dipendente delle province dovrà perdere il lavoro. Questo non solo perché nel successivo comma 428 dell’unico articolo della legge di stabilità 2015 viene contemplata la possibilità, in caso di mancato riassorbimento di tutto il personale, del ricorso alla disciplina per la messa in disponibilità del personale in esubero, ma soprattutto perché la procedura di mobilità descritta per il personale sovrannumerario delle province risulta oltre modo restrittiva e penalizzante, sia nei confronti degli enti che dovrebbero riassorbire il personale, sia nei confronti del personale provinciale sovrannumerario.

Tale procedura è chiaramente e penalizzante e restrittiva perché:          

A)            produce un peggioramento per gli enti che riassorbono il personale sovrannumerario provinciale rispetto alla disciplina delle legge Delrio in quanto, che gli vengano trasferiti o meno compiti e funzioni prima esercitati dalle province, dovranno comunque accollarsi il costo di tale personale ricorrendo alle risorse destinate a nuove assunzioni o, al più, a quelle rimanenti rispetto al costo delle cessazioni del 2014 e del 2015.

Il confronto con la disciplina prevista dalla legge Delrio e dai provvedimenti attuativi, è impietoso. Basti pensare l’accordo raggiunto tra Governo e regioni in sede di Conferenza Unificata prevedeva, tra l’altro, che: “Le leggi regionali di cui all'art. 1, comma 95, della Legge sono approvate, sentiti gli Osservatori regionali, previa consultazione con il sistema delle autonomie locali, anche attraverso i consigli delle autonomie locali, e l'effettiva decorrenza di esercizio delle funzioni da parte degli enti subentranti è subordinata alla garanzia di adeguata copertura finanziaria delle funzioni stesse.

Peggiorativo è anche il confronto con la normale procedura di mobilità, finora disciplinata dal citato articolo 30 del D.Lgs 165/2001, almeno secondo le consolidate interpretazioni sia del Dipartimento della Funzione Pubblica, sia delle diverse sezioni regionali della Corte dei Conti, le quali da tempo hanno affermato, per gli enti sottoposti a limitazioni in materia di assunzioni, il principio della neutralità della mobilità rispetto alle possibilità di ricorso nuove assunzioni e ciò in considerazione del fatto che la mobilità non incide sul livello di spesa complessivo per il personale, ma semplicemente la sposta da un ente all’altro, come in realtà avviene nel caso di trasferimento del personale delle province a regioni o altri enti locali (per tutti vedasi circ. 4/2008 della Funzione Pubblica, parere 21/2009 della Corte dei Conti, Sez autonomie e parere 59/2010 della Corte dei Conti, Sez. Riunite);

B)            produce un evidente peggioramento per il tutto il personale delle province, perché rende più anguste ed incerte le possibilità di trasferimento verso le regioni ed gli altri enti locali.

E’, infatti, evidente che, si svolgano o meno i compiti e le funzioni prima esercitati, con i tagli previsti alle spese correnti delle province, la mobilità del personale dai ruoli provinciali a quelli di altri enti rappresenta una concreta opportunità per chi se ne va, ma anche la soluzione di un problema per chi resta.

Posto che per le assunzioni effettuate in violazione della precedenza accordata dalla legge all’immissione in ruolo dei vincitori di concorso e dei sovrannumerari provenienti dalle province è prevista la sanzione della nullità, non soggetta, peraltro, a limiti prescrittivi, c’è da chiedersi se anche le procedure di mobilità previste per il personale collocato in disponibilità e iscritto nelle apposite liste regionali o le procedure relative alla mobilità volontaria di cui al comma 1, dell’art. 30 del D.Lgs 165/2001 saranno anch’esse soggette a tale precedenza legale, tenuto conto che tecnicamente la mobilità nel pubblico impiego non è da considerarsi un’assunzione.

Certamente questo è un elemento che il Decreto del Ministro per la Funzione Pubblica dovrà chiarire, poiché dalla risposta dipendono evidentemente i possibili esiti positivi della procedura di mobilità ideata per il personale provinciale.

Il comma 425, pur facendo riferimento ad una serie di amministrazioni centrali ed ai loro limiti assunzionali relativi agli anni 2015 e 2016, e con un richiamo assai più generico a vincitori di concorso delle graduatorie vigenti, prevede una disciplina pressoché identica a quella contenuta nel comma 424. Se ne ripota, dunque, il contenuto senza ulteriori commenti:  

“La Presidenza del Consiglio dei ministri -- Dipartimento della funzione pubblica avvia, presso le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, le università e gli enti pubblici non economici, ivi compresi quelli di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con esclusione del personale non amministrativo dei comparti sicurezza, difesa e Corpo nazionale dei vigili del fuoco, del comparto scuola, AFAM ed enti di ricerca, una ricognizione dei posti da destinare alla ricollocazione del personale di cui al comma 422 del presente articolo interessato ai processi di mobilità. Le amministrazioni di cui al presente comma comunicano un numero di posti, soprattutto riferiti alle sedi periferiche, corrispondente, sul piano finanziario, alla disponibilità delle risorse destinate, per gli anni 2015 e 2016, alle assunzioni di personale a tempo indeterminato secondo la normativa vigente, al netto di quelle finalizzate all'assunzione dei vincitori di concorsi pubblici collocati nelle graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge. Il Dipartimento della funzione pubblica pubblica l'elenco dei posti comunicati nel proprio sito istituzionale. Le procedure di mobilità di cui al presente comma si svolgono secondo le modalità e le priorità di cui al comma 423, procedendo in via prioritaria alla ricollocazione presso gli uffici giudiziari e facendo in tal caso ricorso al fondo di cui all'articolo 30, comma 2.3, del decreto legislativo n. 165 del 2001, prescindendo dall'acquisizione al medesimo fondo del 50 per cento del trattamento economico spettante al personale trasferito facente capo all'amministrazione cedente. Nelle more del completamento del procedimento di cui al presente comma alle amministrazioni è fatto divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle."

Come si vede la disciplina speciale prevista dalla legge di stabilità per la ricollocazione del personale provinciale è pasticciata, poco chiara e non offre certezze per il futuro. Solo la mobilitazione del personale e la costante attenzione dei rappresentanti dei lavoratori, come avvenuto per i precari, possono dare garanzie ed evitare future “brutte sorprese”.

Detto questo, sorge spontanea una domanda. Ma i compiti e le funzioni che le province dovrebbero cedere e che il Presidente Maroni non vuole tornino in regione e nemmeno intende assegnare agli enti locali, in futuro (dopo aver ricollocato tutto il personale delle provincechi li svolgerà?